APUNTES SOBRE EL RÉGIMEN ECONÓMICO Y FINANCIERO DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN ESPAÑA

D. JUAN CARLOS ARCE

Jurista especializado en Derecho del Trabajo y Seguridad Social.
Experto en Derecho Comunitario por la Universidad Complutense.

En los sistemas de Seguridad Social, sea cual sea el nivel de cobertura o la intensidad de la protección de los beneficiarios, lo que claramente importa es su sostenimiento, esto es, su viabilidad financiera para atender a sus fines. La financiación de la Seguridad Social está en la base de su arquitectura jurídica y económica y los sistemas que no saben o no pueden articular un mecanismo estable de ingresos que permita el pago de obligaciones, están condenados a la extinción.

La cotización de los trabajadores por cuenta ajena y de las empresas, así como la de los trabajadores autónomos, es la fuente principal de ingresos de la Seguridad Social española. Se trata de un impuesto especial, un impuesto afectado a un fin: el sostenimiento del sistema de pensiones. Se trata por tanto de una obligación impuesta por la ley para contribuir al sostenimiento de las cargas económicas de la Seguridad Social de acuerdo con criterios fijados también legalmente. Es decir, la cuota es una obligación legal de derecho público basada en el poder soberano del Estado.

La consecuencia esencial derivada de la naturaleza impositiva de la cuota consiste en su sometimiento al principio de legalidad tributaria consagrado en el art. 31.3 de la Constitución y sobre todo en el art 133, números 1 y 3. En su virtud, la imposición de tributos (incluida la cotización a la Seguridad Social) es cuestión reservada a la ley. La propia Ley General de la Seguridad Social señala que la base y los tipos de cotización serán las que se establezcan cada año por la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado. Además de tales ingresos por cuotas, las fuentes de recursos de la Seguridad Social se complementan con las aportaciones del Estado y en muchísima menos medida con donaciones y otras liberalidades.

MODELO FINANCIERO. CARACTERÍSTICAS

El modelo financiero español se ajusta al aplicado de manera más común y perdurable entre los países europeos desarrollados. Este modelo viene caracterizado, en primer lugar, por la unificación financiera de todos los recursos destinados a la Seguridad Social como consecuencia de la configuración de un patrimonio único, de cuya titularidad, custodia y administración se encarga una única entidad: la Tesorería General de la Seguridad Social.

Porque el patrimonio de la seguridad social, pese a su evidente naturaleza de bienes, derechos, acciones y recursos del Estado, se configura como un patrimonio separado del común del Estado. De esta manera, su carácter unitario resulta así redoblado por su diferenciación global con respecto a los demás elementos patrimoniales del Estado. Ese patrimonio separado es inembargable y está prohibido a los Tribunales y Autoridades administrativas despachar providencias o mandamientos de ejecución contra tales bienes en los términos previstos en la Ley General Presupuestaria con respecto a los de titularidad de la Hacienda Pública.

El modelo financiero de la Seguridad Social se caracteriza también, en segundo lugar, por la pluralidad de fuentes de recursos que, como ya se ha señalado, responde al esquema tripartito clásico de contribuciones del trabajador, contribuciones de las empresas y aportaciones estatales.

La ley procede a separar los recursos financieros en dos bloques de origen y finalidad distintos. Por un lado, los de naturaleza contributiva, esto es, las cuotas abonadas por los asegurados y sus empresas y por otro lado los de naturaleza fiscal (las aportaciones del Estado consignadas anualmente en sus presupuestos). Conforme a la ley, las prestaciones universales, es decir aquellas que se dirigen a la totalidad de la población o que no guardan relación con la cuantía o el periodo de cotización del asegurado, deben ser financiadas íntegramente con recursos fiscales y las contributivas, “básicamente” con las cotizaciones, aunque no exclusivamente con ellas.

Por ello, teóricamente, se deben financiar fiscalmente las prestaciones y servicios de asistencia sanitaria, las pensiones no contributivas de invalidez y jubilación, las prestaciones por hijo a cargo y los complementos para alcanzar los mínimos de las pensiones contributivas.

El resto de los gastos de la Seguridad Social deben financiarse básicamente mediante las cotizaciones. En concreto, todas las prestaciones económicas contributivas, las prestaciones por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, los gastos de gestión de las prestaciones contributivas y los gastos de funcionamiento de las tareas de afiliación, recaudación, gestión económico-financiera y patrimonial.

Domina en el sistema español el método financiero de reparto (opuesto al de capitalización) del que después se señalarán sus características. Pero aún así, el sistema de capitalización es el que rige en las prestaciones por invalidez permanente y por supervivencia derivadas de contingencias profesionales (accidente de trabajo y enfermedad profesional) cuya responsabilidad de pago incumba a las mutuas colaboradoras. En tales casos, estas mutuas deben constituir en la Tesorería General de la Seguridad Social el importe capitalizado de la totalidad de la prestación debida de acuerdo con cálculos actuariales.

Los presupuestos de la Seguridad Social no forman parte del conjunto de las cuentas del Estado. Lo hacen, sí, efectivamente, en cuanto pertenecen a la cuenta general del Estado pero las previsión de ingresos y gastos para sostener la Seguridad Social, esto es, el presupuesto del sistema de pensiones se incorporan separadamente al Presupuesto General del Estado y en realidad, figura como un anexo a tales Presupuestos Generales del Estado aunque son debatidos y aprobados conjuntamente con estos anualmente por el Parlamento. De este modo, su cuantía y orientación, y las correcciones anuales que a esa orientación y cuantía convengan, se valoran en el marco general de la actividad económica pública y en el de las previsiones acerca de la evolución de la economía. Pero también, al constituirse en anexo separado, se permite un análisis y un estudio propio y diferenciado del resto de partidas generales.

La gestión económica de la Seguridad Social y el control de esa gestión disponen de un régimen jurídico muy minucioso y completo en la legislación española. Comparativamente con otros países europeos, el sistema español es, entre todos ellos, uno de los más rigurosos al respecto. Esa característica obedece a dos causas principales: la esencial unidad económico-financiera y organizativa de la Seguridad Social española) con su derivaciones, asimismo unitarias, en el orden patrimonial y presupuestario) y la intervención del propio Parlamento en la aprobación de las finanzas (completada con la sujeción de su actividad económica a los institutos de control comunes a toda actividad financiera pública: Intervención General del Estado, Tribunal de Cuentas…). La consecuencia que se pretende con todo ello es asegurar para la economía de la Seguridad Social el óptimo grado de transparencia y garantías que son prototípicos de la globalidad de las finanzas públicas.

EL FONDO DE RESERVA

La fórmula económico-financiera de la Seguridad Social española se completa con la existencia de un Fondo de Reserva (que no es más que un depósito del excedente de cuotas) único para todo el sistema, cuya finalidad consiste en atender las necesidades de recursos originados por las desviaciones producidas en la relación entre ingresos y gastos.

El Fondo de Reserva se nutre con el sobrante de las cuotas en los años de bonanza y, como se ha dicho, su objetivo es servir para cubrir desviaciones presupuestarias entre ingresos y gastos. Tiene tres características:

Es único (La ley no autoriza su fragmentación en minifondos por regímenes o prestaciones) y sólo atiende al reequilibrio de gastos e ingresos y no a otra cosa.
Es significativo que la ley no destina al Fondo la totalidad de los excedentes, sino sólo aquellos que el Gobierno decida destinar en cada momento. Es decir, no se realiza al fondo una aportación predeterminada con base en operaciones técnicas, aritméticas o relativas a la disponibilidad financiera sino que se deja al criterio político del Gobierno.

El régimen financiero de la seguridad social es diferente al de una empresa aseguradora. Porque la Seguridad Social no es un seguro colectivo. Un seguro es un contrato entre quien paga la prima y quien garantiza la prestación asegurada. Pero las cosas cambian cuando es el conjunto del país quien simultáneamente paga los costes y resulta a la vez beneficiaria de las prestaciones.

Cuando los recursos del sistema de pensiones no se separan de los recursos fiscales, esto es, en sistemas en los que las cotizaciones no son la principal fuente de ingresos, sino los impuestos, la constitución de un Fondo de reserva es una ficción contable. Porque una reserva no es más que la promesa de pagos futuros que realizará el Estado cuando la seguridad social necesite cubrir déficits de financiación y cuando llegue el momento de que tales promesas o compromisos deban ser cumplidos, el Estado debe desembolsar las cantidades necesarias como si, de hecho, la reserva no existiera. Porque las reservas en el caso de la seguridad social, son obligaciones que la colectividad contrae consigo misma, es decir, una ficción.

Sin embrago, en el caso español, en que la financiación del sistema se realiza con cotizaciones y solo en parte con aportaciones del Estado, la constitución de un Fondo de reserva constituye verdaderamente un ahorro, una cantidad de recursos que permanecen en el propio sistema de seguridad social y que por ello mismo no van a ser empleados en los gastos de la actividad general del Estado o en la reducción de la deuda pública.

No obstante, en la actualidad, como resultado de las últimas reformas legales que ha llevado a cabo el Gobierno en estos últimos dos años, el Fondo de reserva de la seguridad social española está siendo nutrido con ingresos que se detraen del propio sistema, contraviniendo su propia naturaleza, en tanto no se trata realmente de excedentes.

En la actualidad, el Fondo de Reserva, la conocida como hucha de las pensiones, está financiándose con recursos procedentes del alza de las cotizaciones. Desde el 1 de enero de 2023, está recibiendo dotaciones por cotizaciones sociales provenientes del Mecanismo de Equidad Intergeneracional (MEI).

El MEI se nutre de la aportación de 0,6 puntos porcentuales de la cotización por contingencias comunes, repartido entre la empresa y el trabajador. A partir de 2024, crecerá una décima cada año hasta alcanzar 1,2 puntos porcentuales en 2029 con el objetivo de reforzar los ingresos del sistema. Con las dotaciones correspondientes a las cotizaciones del MEI, la ‘hucha de las pensiones’ alcanzará a principios de 2024 un valor cercano a los 5.000 millones.

Pero esto, en realidad, es un espejismo, una ficción contable. Porque el Fondo de Reserva de la Seguridad Social es, como su nombre indica y ya se ha señalado, una reserva que debe nutrirse con el importe de los recursos del sistema de Seguridad Social que no han sido utilizados, esto es, con el superávit, con el sobrante de los ingresos del sistema. Pero en la actualidad, la Seguridad Social tiene un déficit de financiación nunca registrado hasta ahora. Estamos muy lejos del superávit.

Incrementar la cotización de trabajadores y en lugar de utilizar tales recursos en el pago de prestaciones y en la reducción del feroz déficit del sistema (que alcanza actualmente la cifra máxima histórica de 106.000 millones) los sitúa en el Fondo de reserva obliga a disponer de menos recursos para el pago actual de las pensiones y genera mayor déficit porque la seguridad social tiene que pedir préstamos al Estado para atender sus obligaciones, mientras una parte de sus recursos van al Fondo de reserva que, como se ha dicho, solo debería nutrirse con el sobrante de los ingresos del sistema.

No es razonable y es muy perjudicial mantener e incrementar el déficit del sistema con deuda generada por los préstamos concedidos por el Estado a la Tesorería General de la Seguridad Social para financiar su desequilibrio presupuestario y al mismo tiempo, en un contexto de déficit desbordado, incrementar las cotizaciones y utilizar ese aumento para aparentar que existen reservas en el Fondo de reserva. Porque lo que existe es un déficit estructural y cualquier Fondo de reserva nutrido de este modo será un vaso sin fondo, un completo agujero por donde los recursos del sistema entran como reservas y en ese mismo momento se convierten en deuda. Un Fondo de reserva que se ha constituido con deuda no es un recurso financiero para paliar los déficits presupuestarios sino que es en sí mismo, un puro déficit creciente.

CAPITALIZACIÓN Y REPARTO

El régimen financiero de la seguridad social puede ser de capitalización o de reparto. En España es el sistema de reparto, como en los países de nuestro entorno, el que sirve para disponer de los medios financieros precisos para hacer frente a los gastos que suponen las prestaciones económicas del sistema.

El sistema de capitalización es más propio de seguros privados y se ha usado también en determinados países. Las técnicas de capitalización implican la formación de un capital integrado por las cuotas más los intereses acumulados, destinado a satisfacer las prestaciones futuras. Así concebido, el método capitalizador ha sido el principal vehículo financiero de los sistemas de previsión social, especialmente mientras éstos se han mantenido apegados a las técnicas actuariales y a los esquemas jurídicos del seguro privado.

Esta técnica se asemeja a la apertura de una cuenta particular para cada asegurado, en la que se ingresan las cotizaciones y sus intereses. Sin embargo, son numerosos los inconvenientes que se desprenden de tal sistema (depreciación monetaria, largo periodo de tiempo, compleja administración gestora…)

Por su parte, la técnica de reparto supone la distribución inmediata o a corto plazo de las cotizaciones e ingresos generales de la Seguridad Social que, sin tiempo para ser capitalizados, se convierten en prestaciones a percibir por los sujetos beneficiarios. Las técnicas de reparto son las que mejor se adecuan a un sistema de seguridad social, y permiten plasmar el principio de solidaridad financiera. Dicho de forma simplificada, se trata de que las cotizaciones que hoy son abonadas por los asegurados, se utilizan también hoy en el pago de las prestaciones. Así, las pensiones que cobran los pensionistas son financiadas por las cotizaciones actuales de los trabajadores en activo.

El problema de esta técnica es que es muy sensible a los cambios demográficos, porque si la pirámide poblacional mantiene un alto número de pensionistas y la natalidad es baja, los cotizantes que deberán sostener la financiación de las pensiones actuales tendrán que contribuir más que proporcionalmente en su mantenimiento. Y es también muy sensible a las variaciones en la tasa de empleo, en la medida en que son los cotizantes de ahora quienes sostienen el pago de las pensiones de ahora. Una tasa de desempleo elevada supone una disminución de cotizantes y al mismo tiempo un aumento de gasto en la prestación por desempleo, lo que desequilibra el balance entre ingresos y gastos.

Pero, con todo, el sistema de reparto es no solo el común de los países desarrollados y con larga tradición de protección social, sino que implica una cierta solidaridad intergeneracional y sirve también como fórmula directa de redistribución de la renta. Por otra parte, desarrolla y fundamenta la igualdad entre los españoles ante la Seguridad Social, haciendo que sea real y efectiva al asegurar que las cotizaciones realizadas a lo largo del tiempo, en cualquier parte del territorio nacional, sean, llegado el momento, trascendentes para satisfacer las correspondientes prestaciones, cualquiera que sea el lugar donde las mismas sean solicitadas. Esto hace también que los requisitos exigidos para la inscripción de las empresas, afiliación, altas bajas, variaciones y el régimen de las correspondientes prestaciones sean uniformes en todo el territorio nacional y que las cotizaciones tengan el mismo importe y que sean exigidas de igual manera en cualquier parte. En consecuencia, llegado el momento, los beneficiarios pueden disfrutar de sus prestaciones en cualquier parte del territorio nacional.